Отчет о мониторинге доступности сведений  о доходах, расходах и имуществе депутатов представительных органов власти субъектов Российской Федерации за 2013 год

 

Введение

Автономная некоммерческая организация «Центр антикоррупционнных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» (далее Центр «ТИ-Р») — российская организация, аккредитованная в качестве национального отделения международной сети Transparency International.

Основные направления деятельности организации: оказание юридической помощи по коррупционным делам; содействие прозрачности государственных органов, некоммерческих организаций и частных компаний; проведение исследований; обеспечение гражданского контроля за деятельностью госаппарата; просвещение населения и создание в обществе нетерпимого отношения к коррупции.

Важная часть работы Центра «ТИ-Р» — мониторинг системы публикации публичными должностными лицами сведений о своих доходах и имуществе (далее — «сведения» или «декларации»). Начиная с 2010 года, когда у российских государственных служащих впервые возникла обязанность публиковать декларации, эксперты Центра «ТИ-Р» выпустили ряд аналитических материалов, в том числе:

●     Сравнение деклараций о доходах и имуществе депутатов Государственной Думы России в 2010 году (Сравнению подверглись декларации доходов и имущества кандидатов в депутаты Государственной Думы РФ от 2007 года и деклараций о доходах и имуществе депутатов Госдумы за 2009 год): http://lap.hse.ru/placeholders

●     Мониторинг прироста имущества депутатов Государственной Думы, приуроченный к вступлению в силу Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»: http://transparency.org.ru/v-rossii/deputaty-gosdumy-tratiat-bolshe-chem-zarabatyvaiut

●     Мониторинг исполнения поручения Правительства РФ о единых требованиях антикоррупционных разделов сайтов: http://transparency.org.ru/drugie-issledovaniia/tri-chetverti-chinovnikov-ne-poslushalis-rogozina

●     Рейтинг доступности деклараций о доходах и имуществе руководителей субъектов федерации и депутатов законодательных собраний: http://transparency.org.ru/v-rossii/izmeneniia-v-reitinge-dostupnosti-deklaratcii

●     Результаты вышеприведенных работ отражены, в «Предложениях по развитию системы антикоррупционного декларирования в России», опубликованных в апреле 2014 года: http://transparency.org.ru/deklaratcii/deklaratciiam-est-kuda-rasti

Центр «ТИ-Р» создал собственную базу данных сведений, агрегированных из открытых источников — «Декларатор»^[1]. По состоянию на март 2015 г. в базе содержится почти 20 тысяч файлов со сведениями о доходах и имуществе и предвыборными декларациями, информация по более чем 7,5 тысячам публичных должностных лиц переведена в машиночитаемый вид. Фактически, в рамках проекта исправляются основные недочеты системы публичного декларирования: срок хранения информации и отсутствие машиночитаемого формата. Проект получает положительные отклики своих целевых пользователей — журналистов и общественных расследователей.

О мониторинге наличия деклараций за 2013 год депутатов региональных законодательных органов

 

Центр «Трансперенси Интернешнл – Р» провел мониторинг доступности сведений о доходах и имуществе депутатов законодательных собраний субъектов Российской Федерации.

Цель, задачи и срок проведения

 

Цель мониторинга: Установить наличие нарушений при размещении сведений о доходах и имуществе депутатов представительных органов субъектов РФ.

 

Задачи мониторинга:

1.    Определить  регионы, в которых представительные органы не опубликовали сведения о доходах и имуществе депутатов за 2013 год.

2.    Составить список депутатов, чьи сведения о доходах и имуществе не были опубликованы.

3.    Провести анализ информационной доступности сведений там, где они были размещены.

4.    Вынести рекомендации в адрес региональных представительных органов по размещению сведений о доходах и имуществе.

 

Сроки проведения мониторинга: январь-февраль 2015 года

Рабочая группа мониторинга

 

Над мониторингом, подготовкой отчета и заявления в Генеральную Прокуратуру РФ работали сотрудники и стажеры Центра «ТИ-Р»: Маркус Аватер, Андрей Жвирблис, Екатерина Кильтау, Константин Островский, Виктор Рахманин.

Правовые основания

 

Публичное антикоррупционное декларирование доходов, имущества и обязательств имущественного характера было впервые введено в России федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (статья 8).

Статья 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что перечень государственных должностей субъектов РФ утверждается Президентом РФ и на них распространяются ограничения, предполагаемые ФЗ «О противодействии коррупции». Указом Президента РФ №1381 от 4 декабря 2009 года утвержден Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, пп.3-6 включают в себя Председателя представительного органа власти, его заместителей, Председателей и заместителей председателей комиссий и комитетов, и, наконец, самих депутатов. Соответственно, ряд подзаконных актов^[2], вносящих уточнения в процесс подачи сведений и их публикацию, распространяется на депутатский корпус законодательных органов власти.

В соответствии с частью 3 статьи 33 федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в избирательную комиссию должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Избирательная комиссия выбирает способ донесения до избирателей полученной информации: декларации могут быть выложены на сайте избирательной комиссии, опубликованы в СМИ или размещены на стендах, находящихся на избирательных участках^[3].

Статья 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» среди прочих ограничений, связанных с деятельностью депутатов регионального представительного органа, определяет порядок декларирования доходов и имущества депутатами. В парламенте должна быть создана специальная Комиссия по контролю достоверности подаваемых сведений. Каждый депутат ежегодно не позднее 1 апреля подает в неё сведения о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера себя, своего супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. В заполненной справке содержится информация о доходе за весь предшествующий год, данные об имуществе — по состоянию на 31 декабря истекшего года. Если семейные расходы превысили совокупный доход семьи за три года, предшествующие году совершения покупки, то они вносятся в декларацию, вместе с источниками получения средств для совершения покупки^[4].

Указанная в предыдущем абзаце статья предусматривает, что порядок публикации поданных депутатами сведений и их предоставления средствам массовой информации определяются законом субъекта РФ. Положения о декларировании депутатами представительных органов своего дохода и имущества были введены в законодательство в конце 2011 года^[5], дополнительные требования о декларировании расходов введены в 2012 году^[6]. Стоит отметить, что в нормативно-правовых документах федерального уровня не предусмотрены санкции в отношении депутатов региональных законодательных органов за нарушение требований о предоставлении сведений в профильную комиссию или за непубликацию этих сведений.

Кейсы: аппарат заксобрания и региональная прокуратура на страже публичности деклараций против депутатов Законодательного собрания

 

Нам известно, что в некоторых регионах заинтересованные стороны пытались принудить депутатов к предоставлению деклараций и их публикации в Интернете. Так, Костромская областная Дума обратилась в Свердловский районный суд Костромы с иском в адрес депутата Е.А. Трепова по причине непредоставления им сведений о доходах, расходах и имуществе за 2012-2013 годы. Дума просила суд признать незаконным непредоставление депутатом информации и обязать его предоставить эту информацию. В июле 2014 года суд вынес определение, в котором признал данное дело неподсудным в рамках гражданского судопроизводства. Позднее определение было подтверждено во второй инстанции (см. Приложение 2.1).

Отдельные депутаты областной думы Новгородской области уклонялись от подачи сведений о своих доходах, расходах и имуществе с момента внедрения системы декларирования для региональных законодательных органов, и, как следствие, областная дума их не публиковала на сайте.  Так, сведения о доходах и имуществе за 2011 год не подали трое депутатов, за 2012 и 2013 год — пятеро. Антикоррупционный Центр «ТИ-Р» в Великом Новгороде обращался с заявлениями в областную^[7], а затем в генеральную прокуратуру о нарушении федерального антикоррупционного законодательства с просьбой обязать депутатов Новгородской областной думы представить сведения о доходах и имуществе.  В результате прокуратура Новгородской области провела проверку, убедилась, что в сложившейся ситуации нарушаются требования законодательства и обратилась в областную Думу с требованием раскрыть доходы депутатов. Рассмотрение вопроса на заседании профильной комиссии Думы не дало результатов, и областная прокуратура подала иск в суд.

В одном случае решение суда было положительным, чему способствовало признание иска ответчиком (депутатом) (См. решение суда в Приложении 2.2). В двух других — суды приняли решения о неподсудности дел. Решения были подтверждены в апелляционной инстанции. (См. Решения в Приложении 2.3). В настоящее время Прокурор Новгородской области внес кассационное представление в Президиум областного суда, требуя отменить решение о неподсудности и рассмотреть иск по существу.

После инициированных Центром «ТИ-Р» в Великом Новгороде проверок еще два новгородских депутата опубликовали свои декларации. В данных кейсах, на наш взгляд, представляет интерес несколько фактов:

1.    В отдельном регионе прокуратура показала на деле свою способность выступать с требованиями к депутатам о соблюдении порядка декларирования и последовательно этого добиваться;

2.    Существуют примеры судебных решений (пусть и противоречивые)  о подсудности подобных дел в рамках гражданского судопроизводства;

3.    Ещё раз подчеркнута необходимость гражданского участия и контроля за соблюдением норм декларирования, постоянное освещение проблематики в СМИ.

 

Методология

 

Члены рабочей группы искали сайты для мониторинга с помощью поисковых систем, коллекций ссылок (в первую очередь, ссылки на сайте Законодательного Собрания Новосибирской области, где представлен весь спектр законодательных органов субъектов РФ), ссылок с иных официальных сайтов региона. Так устанавливались официальные сайты Представительных органов субъектов РФ, и рабочая группа переходила к следующему этапу.

При заходе на отдельный сайт члены рабочей группы просматривали различные разделы на предмет наличия в них сведений о доходах, расходах и имуществе депутатов. В случае отрицательных результатов ручного поиска, производился поиск с помощью запроса к поисковой системе Google, обеспечивающий поиск по определенному сайту. Если и этот шаг не давал результатов, рабочая группа делала заключение, что сведения на изучаемом сайте отсутствуют.

При положительном результате, данные опубликованных сведений сравнивались пофамильно со списочным составом депутатов представительного органа, имеющемся на официальном сайте. В случае отсутствия сведений о доходах, расходах и имуществе отдельных депутатов, их ФИО включалось в список, представленный в Приложении 3.

В некоторых случаях декларации удавалось обнаружить только на отдельных личных страницах депутатов. Здесь производился последовательный просмотр каждой отдельной страницы, фиксировалось наличие декларации на ней. В случае отсутствия, соответствующие ФИО вносилось в список Приложения 3.

На сайте Парламента республики Северная Осетия — Алания создан специальный алгоритм предоставления пользователю сведения о доходах, расходах и имуществе только после введения ФИО отдельного лица^[8]. Здесь был произведен последовательный ввод ФИО всех депутатов, в случае отсутствия результата соответствующее ФИО было внесено в Приложение 3.

В отдельных случаях в мониторинге использовалась база данных проекта «Декларатор», а именно — размещенные ранее на официальных сайтах сведения о доходах, ставшие позже недоступными по тем или иным причинам.

Результаты мониторинга

Представительные органы власти, на сайтах которых не удалось обнаружить ни одной декларации депутатов за 2013 год

 

В рамках мониторинга было выявлено 8 регионов, на сайтах представительных органов которых не удалось обнаружить сведения о доходах, расходах и имуществе депутатов.

 

Таблица 1: Представительные органы власти, не разместившие сведения о доходах, расходах и имуществе

	Субъект РФ	Представительный орган власти
1	Республика Марий Эл	Государственное Собрание Республики Марий Эл
2	Забайкальский край	Законодательное Собрание Забайкальского края
3	Чеченская республика	Парламент Чеченской Республики
4	Республика Тыва	Верховный Хурал Республики Тыва
5	Краснодарский край	Законодательное Собрание Краснодарского края
6	Брянская область	Брянская областная Дума
7	Ханты-Мансийской автономный округ — Югра	Дума Ханты-Мансийского автономного округа- Югры
8	Воронежская область	Воронежская областная Дума

 

Весь списочный состав депутатского корпуса данных регионов внесен в таблицу, описанную в следующем пункте отчета. Полностью список фамилий депутатов, чьи декларации недоступны представлен в Приложении 3. Исключение составляют депутаты Верховного Хурала республика Тыва и Брянской областной Думы. В этих регионах осенью 2014 года прошли выборы, и списки депутатов прошлого созыва на соответствующих сайтах теперь недоступны (подробнее см. пункт 3 текущего раздела). Речь идет о 60 депутатах Брянской областной думы и 32 Верховного Хурала республики Тыва.

Отсутствие деклараций депутатов законодательных органов власти субъектов РФ за 2013 год

В ходе мониторинга, нам не удалось найти декларации 746 депутатов за 2013 год,. Список с указанием их ФИО и регионов, в которых они работают (работали), приведены в Приложении 3 к настоящему Отчету. В списке не приведены фамилии 92 депутатов республики Тыва и Брянской области, чьи ФИО нам не удалось найти.

Региональные законодательные органы, избранные в 2014 году

В ряде регионов в период между декларационной кампанией 2014 года, в рамках которой публиковались сведения о доходах, имуществе и расходах депутатов за 2013 год, и проведением настоящего мониторинга прошли выборы в представительные органы. С одной стороны, это создало некоторые сложности для рабочей группы мониторинга, с другой — нам удалось выявить слабые зоны в информационном обеспечении деятельности представительных органов власти.

 

В этой части стоит выделить несколько проблем:

1.    На ряде сайтов не удалось обнаружить сведений о доходах, расходах и имуществе ранее действовавшего созыва. В некоторых случаях данные были сохранены в базе данных проекта «Декларатор», что позволило нам включить не подавших декларации в список депутатов-нарушителей.

2.    В некоторых случаях нам не удалось не только отделить подавших декларации депутатов и уклонившихся от этой обязанности, но и просто установить по официальному источнику состав депутатов по состоянию на 2014 год, потому что он был удален с сайта после выборов.

3.    Мы обнаружили отсутствие деклараций вновь избранных созывов. Несмотря на то, что избранные депутаты не подавали в профильную комиссию необходимые сведения, их размещение вполне возможно после получения деклараций у избирательных комиссий.

 

Представительные органы власти, на сайтах которых декларации депутатов за 2013 год представлены в полном объеме

Тридцать один представительный орган в полном объеме разместил сведения о доходах, расходах и имуществе депутатов за 2013 год (список приведен в Таблице 2 на стр.10-11). К сожалению, в менее чем половине российских регионов в полной мере соблюдены требования законодательства и обязательные к публикации сведения размещены на официальных сайтах. Два региона попали в данный список с условно положительной отметкой.

Сведения о доходах, расходах и имуществе всех 48 депутатов Тульской областной думы в 2013 году были размещены на официальном сайте. Оттуда они были скопированы командой «Декларатора» и помещены в нашу базу данных, где они до сих пор доступны^[9]. После проведения выборов осенью 2014 года и избрания нового состава депутатов, декларации депутатов были удалены. Так как новый состав ещё не был обязан декларировать свои доходы, профильный раздел^[10] на официальном сайте сегодня остается пустым.

На сайте Московской городской думы остаются доступными сведения о доходах, имуществе и расходах депутатов пятого созыва в 2013 году^[11] (созыв перестал работать после выборов в сентябре 2014 года). Аналогичных сведений в отношении депутатов шестого созыва на сайте Думы нет: хотя установленная законом процедура не предполагает их размещения, оно кажется нам вполне возможным и целесообразным.

 

Таблица 2: Список представительных органов, в полном объеме выполнивших закон в части публикации деклараций всех депутатов на своем официальном сайте

	Субъект РФ	Представительный орган
1	Республика Башкортостан	Государственное Собрание-Курултай Республики Башкортостан
2	Республика Бурятия	Народный Хурал Республики Бурятия
3	Кабардино-Балкарская Республика	Парламент Кабардино-Балкарской Республики
4	Республика Карелия	Законодательное Собрание Республики Карелия
5	Республика Коми	Государственный Совет Республики Коми
6	Чувашская Республика	Государственный Совет Чувашской Республики
7	Камчатский край	Законодательное Собрание Камчатского края
8	Амурская область	Законодательное Собрание Амурской области
9	Архангельская область	Архангельское областное Собрание депутатов
10	Вологодская область	Законодательное Собрание Вологодской области
11	Ивановская область	Ивановская областная Дума
12	Калужская область	Законодательное Собрание Калужской области
13	Курганская область	Курганская областная Дума

 

14	Ленинградская область	Законодательное Собрание Ленинградской области
15	Липецкая область	Липецкий областной Совет депутатов
16	Мурманская область	Мурманская областная Дума
17	Оренбургская область	Законодательное Собрание Оренбургской области
18	Орловская область	Орловский областной Совет народных депутатов
19	Пензенская область	Законодательное Собрание Пензенской области
20	Ростовская область	Законодательное Собрание Ростовской области
21	Рязанская область	Рязанская областная Дума
22	Самарская область	Самарская Губернская Дума
23	Саратовская область	Саратовская областная Дума
24	Сахалинская область	Сахалинская областная Дума
25	Свердловская область	Законодательное Собрание Свердловской области
26	Тверская область	Законодательное Собрание Тверской области
27	Тульская область	Тульская областная Дума
28	Ульяновская область	Законодательное Собрание Ульяновской области
29	Город федерального значения Москва	Московская городская Дума
30	Город федерального значения Санкт-Петербург	Законодательное Собрание Санкт-Петербурга
31	Чукотский автономный округ	Дума Чукотского автономного округа

 

Качество представления информации на сайтах представительных органов субъектов РФ

 

         В ходе выполнения мониторинга мы столкнулись с рядом проблем, связанных с информационной наполненностью сайтов представительных органов власти субъектов РФ, интерфейсом сайтов, а также возможными алгоритмами поиска информации. Эти сложности обусловлены тем, что эти ресурсы не соответствуют единым требованиям, установленным для официальных веб-сайтов государственных органов^[12].

         Следует отметить, что хотя параметры, установленные документами Минтруда, не являются обязательными для выполнения представительными органами субъектов Российской Федерации, их можно использовать как руководящие принципы, обеспечивающие доступность подвида информации. Такой подход может быть особенно актуальным,  если отсутствует отдельное регулирование, установленное региональными документами.

Центр «ТИ-Р» не ставил перед собой цель общей оценки наполненности сайтов представительных органов и доступности информации на них. Подобная работа регулярно выполняется проектом «Инфометр» и представлена в Интернете. Последний цикл мониторинга сайтов законодательных органов государственной власти субъектов РФ был проведен в марте 2014 года, и его результаты^[13] могут и должны быть пищей для размышления аппаратов представительных органов, отвечающих за наполнение сайтов.

 

Среди выявленных проблем стоит отметить:

●    При заходе на официальный ресурс Брянской областной Думы (http://duma.bryansk.ru/) пользователю выдается сообщение «Сайт работает в тестовом режиме. Возможны неточности». Предварительный обзор сайтов для мониторинга проводился в декабре 2014 года, финальный анализ — в феврале 2015 года, и всё это время мы получали данное сообщение. Нам кажется, что три месяца являются слишком большим периодом для неполноценной работы официального сайта государственного органа

●     Проблема долгосрочного хранения информации на официальных сайтах, типичная для России, не обходит стороной ресурсы региональных законодательных органов. На многих сайтах нет информации о составе, инициативах и деятельности депутатов, чей состав прекратил свою работу лишь в сентябре 2014 года (подробнее в пункте 3 текущего раздела), то есть менее чем за полгода до подготовки настоящего отчета. Подобная информационная закрытость затрудняет не только наш мониторинг, но и работу многих заинтересованных лиц, а также снимает ответственность с бывших депутатов за их деятельность в качестве народного избранника.

●     В регионах, где прошли выборы, сведения о доходах, расходах и имуществе депутатов часто не размещаются, хотя они подавались в избирательные комиссии, проводившие выборы. Аппарат представительного органа может подать необходимый запрос и разместить в сети необходимую информацию.

Заключение

 

●     Депутаты представительных органов власти входят в круг лиц, на которых распространяются требования о предоставлении в специально созданные Комиссии сведений о доходах, расходах и имуществе — себя и своей семьи. Требования установлены федеральными законами и указами президента и должны уточняться законодательной базой субъектов Российской Федерации.

●     Эти требования систематически не выполняются. В Российской Федерации большое количество людей, избранных для выполнения функций регионального законодателя, не публикуют сведения о доходах, расходах и имуществе себя и членов своей семьи.

●     Часто речь идет о владельцах и управляющих крупных предприятий, бизнес-структур, имеющих широкие профессиональные и коммерческие интересы. Эти лица часто не получают заработной платы за выполнение функций депутата, то есть выполняют их, не прекращая деятельность по основному месту работы. В этих условиях применение мер для отслеживания возможного конфликта интересов, осуществление общественного и гражданского контроля особенно актуальны. Публичное раскрытие информации о доходах, расходах и имуществе является одним из ключевых инструментов для такого контроля.

●     Качество раскрытия информации, в том числе и касающегося публикации деклараций, зависит не только и не столько от требований законодательства, сколько от внутренних факторов региона и представительного органа: позиции руководителя региона, представительного органа власти

●     Исправление ситуации зависит не только от изменения и нормативного регулирования, но может быть осуществлено в рамках действующих механизмов